第八條 公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償。

「釋義」 本條是關于信賴保護原則的規(guī)定。

一、信賴保護原則的含義

信賴保護原則起源于早期的“不準翻供”原則，二戰(zhàn)以后在世界許多國家行政法治實踐中得到廣泛認可和運用，其中德國是推行這一原則的代表。信賴保護原則的基本含義是：行政決定一旦作出，就被推定為合法有效。法律要求相對人對此予以信任和依賴。相對人基于對行政決定的信任和依賴而產(chǎn)生的利益，也要受到保護。禁止行政機關以任何借口任意改變既有的行政決定甚至反復無常，即便是自我糾正錯誤，也要受到一定的限制。有錯必糾是一項重要的法律原則，但在撤銷行政行為這一點上，主要限于對相對人課以義務為內(nèi)容的違法行政行為方面，在此領域，即使相對人已超過行政復議或者行政訴訟期限，行政機關仍可隨時撤銷這類違法行政行為;但在授益性行政行為方面，信賴保護取代法律優(yōu)先原則而居于主導地位，對于違法的授益性行政行為，尤其在違法原因可歸責于行政機關的情況下，應當首先著眼于保護受益相對人的權利或者利益，行政機關原則上不得擅自撤銷。如確實基于明顯重大公共利益的需要而收回該項權利或者利益，也必須給予受益相對人補償，以免讓相對人承擔政府自身違法的責任。信賴保護的具體要求是：行政行為具有確定力，行為一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變;對行政相對人的授益性行政行為作出后，事后即使發(fā)現(xiàn)違法或者對政府不利，只要行為不是因為相對人的過錯所造成的，亦不得撤銷、廢止或改變;行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失的，必須撤銷或改變此種行為時，行政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予補償。行政許可法體現(xiàn)了這一原則精神。公民、法人或者其他組織已取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可決定。

信賴保護原則的理論基礎在于：第一，無論是民事行為，還是行政行為，都要以誠信為基礎。誠實守信既是一項道德原則，也是一項法律原則。就行政行為來說，政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。第二，就行政行為的法律效力來說，行政行為具有確定力，行政決定一旦作出，就被推定為合法有效，不得隨意變更。第三，行政法律關系要保持相對穩(wěn)定，無論是對行政機關，還是對相對人，亦或是公共利益，都非常重要。行政相對人據(jù)此可以作出判斷，作出自己的行為。如果行政法律關系變動頻繁，就會使相對人不知所從，不利于社會的穩(wěn)定。因此，行政機關不得擅自變更已經(jīng)生效的行政許可。

二、撤回生效的行政許可的兩種情形

行政機關不得擅自改變或者撤回生效的行政許可，并不等于一律不得改變或者撤回。在一定條件下，為了維護公共利益，行政機關可以依法撤回或者改變生效的行政許可，但需要有嚴格的限制和條件。行政許可法總結我國的行政管理實踐，對改變或者撤回行政許可的條件作了明確規(guī)定。主要有兩種情況：一是行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止。也就是說原來的法律、法規(guī)、規(guī)章準予從事某種活動，后來通過修改，對這種行為加以禁止。另外還有一種情況，即對原來法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的頒發(fā)行政許可的條件進行了改變，提高了準入的門檻，或者對許可范圍進行了調(diào)整。被許可人必須滿足新的許可條件或者對其從事活動的范圍作一定的限制，因而對已頒發(fā)的行政許可作出變更。二是頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。2003年春季，一些地方流行“非典型性肺炎”，醫(yī)學研究初步證實，“非典”病毒與野生動物有關。為了控制“非典”的傳染源，一些地方收回了頒發(fā)的野生動物經(jīng)營許可證。因為“非典”期間的情況與頒發(fā)經(jīng)營許可證時的情形相比，發(fā)生了重大變化。在合同法中有情勢變更的理論，即指法律行為成立后，作為其成立基礎及環(huán)境的客觀情況因不可歸責于當事人的事由發(fā)生了行為成立之時不能預見的重大實質(zhì)性的變化，當事人據(jù)此可以解除或者變更合同而不需承擔違約責任。行政機關因客觀情況變化而撤回或者變更已經(jīng)頒發(fā)的行政許可，與情勢變更有相似之處。其不同之處在于，行政機關撤回或者變更許可，給當事人造成財產(chǎn)損失的，應當給予補償。只有以上兩種情況的出現(xiàn)，行政機關才可以撤回或者變更已經(jīng)頒發(fā)的許可。除此之外，其他情況不得撤回或者變更，否則就是違法行為，要給予賠償而不是補償。

三、撤回或者變更已經(jīng)頒發(fā)的行政許可，應當給予補償

行政補償不同于行政賠償。行政賠償是因為違法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成損失所給予的賠償。補償即行政機關的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成損失所給予的補償。行政機關撤回或者變更行政許可，給予補償?shù)那疤釛l件有兩個：一是對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)造成了損失。這種損失是客觀存在的。確定的，而不是想象的或者是或然的。這種損失只包括財產(chǎn)損失，不包括精神損失。二是財產(chǎn)損失與撤回或者變更行政許可有直接的、必然的聯(lián)系，存在因果關系。關于補償?shù)脑瓌t，有合理補償、適當補償、充分補償以及相應補償?shù)取Ｎ覈赓Y企業(yè)法中規(guī)定，對外資企業(yè)實行征收時，給予相應的補償。本法規(guī)定的是依法補償，即依照有關單行法律法規(guī)的規(guī)定予以補償。如礦產(chǎn)資源法規(guī)定，國務院和國務院有關主管部門批準開辦的礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)已有的集體礦山企業(yè)，應當關閉或者到指定的其他地點開采，由礦山建設單位給予合理的補償，并妥善安置群眾生活;也可以按照該礦山企業(yè)的統(tǒng)籌安排，實行聯(lián)合經(jīng)營。

四、本法有關條文對信賴保護原則的延伸

本法第六十九條規(guī)定，有下列情形之一的，作出行政許可決定的機關或者其上級行政機關，根據(jù)利害關系人的請求或者依據(jù)職權，可以撤銷行政許可：行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的;超越法定職權作出準予行政許可決定的;違反法定程序作出準予行政許可決定的;對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的;依法可以撤銷行政許可的其他情形。這些違法行政行為，按照違法無效的原則來說，應當一律予以撤銷。但行政許可是一種授益性行政行為，不能簡單套用這一原則，而要著眼于對相對人權利的保護，因此，只是規(guī)定可以撤銷。是否撤銷，行政機關要基于信賴保護予以處理。如果撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。行政機關撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。

行政許可行為缺乏穩(wěn)定性和可預期性，是過去行政管理實踐中突出的問題之一。在一些人看來，行政許可是可以隨意行使不受約束的。鄭重的承諾瞬間可以改變，嚴肅的法律可以化為笑談，政府招商引資時隨意承諾，過后即予改變。其結果不僅降低了政府的公信力，背離了政府管理目標，而且影響了政府的效率，損害了政府的形象和權威。它所帶來的不僅是短期內(nèi)的經(jīng)濟損失，而且是一種對政府的信任危機。行政許可法確立了信賴保護原則，行政機關不得隨意撤銷、改變已經(jīng)生效的行政許可，這對于加強行政機關的誠信建設，具有重要意義。