論文提要：環(huán)境行政許可制度是我國環(huán)境保護(hù)法的基本制度之一，是我國保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡的重要手段。為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政管理的規(guī)范化、法治化和現(xiàn)代化，本文以《行政許可法》為基礎(chǔ),結(jié)合環(huán)境管理的特殊性,總結(jié)了環(huán)境行政許可的特色和其立法原則。通過分析該制度在實(shí)施過程中存在的問題,歸納出其在觀念、立法、配套制度上的缺陷,在充分論證的基礎(chǔ)上,提出解決理論和實(shí)踐問題的幾點(diǎn)設(shè)想和建議。

關(guān)鍵字：環(huán)境、行政許可、環(huán)保、立法原則、特色

以下正文：

一、環(huán)境行政許可制度概述

1、環(huán)境行政許可制度的概念

行政許可制度是現(xiàn)代國家行政管理的重要手段，已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等等領(lǐng)域，在現(xiàn)代國家行政管理中起到了重要作用。環(huán)境行政許可是其中的重要組成部分，在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了巨大的作用。所謂環(huán)境行政許可是享有環(huán)境行政許可權(quán)的行政主體根據(jù)環(huán)境行政管理相對人的申請，依法賦予符合法定條件條件的相對人從事某種為環(huán)境法律、法規(guī)一般禁止事項(xiàng)的權(quán)利和資格的一種行政執(zhí)法行為。[1]瑞典是最早實(shí)施環(huán)境許可的國家，各西方發(fā)達(dá)國家也都設(shè)置了較為完善的排污行政許可制度。目前，我過也已經(jīng)廣泛采用環(huán)境許可制度，尤其是2003年通過頒布實(shí)施行政許可法，這標(biāo)志著我國的行政許可制度進(jìn)入到了一個新的階段，也為環(huán)境行政許可制度提供了系統(tǒng)的法律支撐。

2、環(huán)境行政許可的特征

行政許可有它自身的特點(diǎn)，它是一種事前控制的手段、是依申請的行政行為、是一種賦權(quán)行為、是對法律一般禁止的解除。環(huán)境行政許可作為行政許可的一個分支，因?yàn)榄h(huán)境問題的特殊性，因而環(huán)境行政許可也有獨(dú)特性，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

2.1、風(fēng)險性。環(huán)境許可的管制對象是可能對生態(tài)環(huán)境造成損害的活動、行為，與一般的損害行為相比，環(huán)境損害治理難、恢復(fù)難。從經(jīng)濟(jì)上的角度來測算，預(yù)防污染的費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例高達(dá)1：20。典型的例子是泰晤士的治理花費(fèi)了一百多年，耗費(fèi)了巨大的資金。更為重要的是在大多數(shù)情況下，環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性，很難治理和恢復(fù)。例如，土壤的重金屬污染，物種的滅絕和自然景觀的消亡都是難以恢復(fù)的。這樣的不可逆轉(zhuǎn)性決定了環(huán)境行政許可的決策必然具有高度的風(fēng)險性，一旦決策失誤，將會造成不可挽回的損失，這在客觀上要求預(yù)防環(huán)境損害必須成為環(huán)境行政許可法律制度構(gòu)建的宗旨。

2.2、科技性和綜合性。環(huán)境問題是現(xiàn)代社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，尤其是工業(yè)革命以來，工業(yè)的快速發(fā)展、技術(shù)不斷進(jìn)步的同時也給環(huán)境帶來巨大的災(zāi)難。在一定程度上說，環(huán)境問題是人類自己釀造的苦酒，環(huán)保的實(shí)施在很大程度上有賴于現(xiàn)代科技的進(jìn)一步發(fā)展。因此，環(huán)境行政許可的最大特色是在于其涉及高科技背景。環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)有賴于科學(xué)技術(shù)，許多環(huán)境上的危害行為或者產(chǎn)品都是經(jīng)過經(jīng)年累月后才被發(fā)現(xiàn)的，例如塑料袋的發(fā)明在產(chǎn)品問世之初被認(rèn)為是20世紀(jì)最偉大的發(fā)明，后來被證實(shí)塑料袋的廣泛使用對土壤造成巨大的危害，且不易消除。此外，環(huán)境問題的因果關(guān)系的認(rèn)定也存在巨大的困難。往往要牽扯到科學(xué)上的極限，一般難以立即給出一個明確的答案以作為認(rèn)定責(zé)任或采取相應(yīng)措施的依據(jù)。這些都牽涉到科技水平的考量。至于說環(huán)境行政許可制度具有綜合性是因?yàn)樗槍Φ姆秶浅V泛、多樣，它所調(diào)整的社會關(guān)系具有復(fù)雜性。環(huán)境行政許可與開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的社會活動息息相關(guān)、環(huán)環(huán)相扣，涉及到了生產(chǎn)、流通和生活等各個領(lǐng)域，既包括了自然科方面的內(nèi)容，又包括了諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的社會科學(xué)。而且，通常情況下作出環(huán)境行政許可牽涉到多個部門，往往需要多個部門共同審查、相互協(xié)調(diào)做出決定。這些都說明了環(huán)境行政許可具有很強(qiáng)的綜合性。

2.3、平衡性。環(huán)境保護(hù)、自然資源的利用與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免地會出現(xiàn)矛盾，產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與人的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)也會產(chǎn)生沖突，環(huán)境行政許可就要在此基礎(chǔ)作出選擇和平衡才能維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。即使同是在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域，也會存在不同的價值的沖突，例如，我們鼓勵要多使用生物燃料，這樣一來，空氣污染的壓力會減少不少，但是相應(yīng)的會在世界范圍內(nèi)引發(fā)糧食的危機(jī)。由于環(huán)境許可的性質(zhì)容易引起廣泛的利益沖突，所以在許可的決策過程中必須對利益衡量或者輕重緩急次序作出排定，這就難以對某一利益作絕對的定論，必須要對利益作出權(quán)衡才能做最終的決策。

此外，現(xiàn)如今環(huán)境保護(hù)特別是資源的使用和配置，有許多是是不可恢復(fù)或者是恢復(fù)存在巨大困難的，造成了這代人作的決策需要下代人去承受相應(yīng)的危害。這些沖突表明，環(huán)境行政許可在功能上必須對這些利益作出平衡，在程序的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對下一代價值的關(guān)照，根據(jù)信托法理論設(shè)計(jì)下一代代表的參與，并強(qiáng)化對資源使用后果的預(yù)測與控制，適度節(jié)制現(xiàn)今的量化性決策。在實(shí)體上，則應(yīng)從“善后”的觀點(diǎn)，往前移至“預(yù)防”的觀點(diǎn)，在許可決策的過程中，盡力去考慮、保障下一代人對自然資源的權(quán)益。

2.4、關(guān)聯(lián)性。此種關(guān)聯(lián)不僅包括國內(nèi)不同地區(qū)的關(guān)聯(lián)，還包括了國與國之間不同區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)。因?yàn)榈厍蛏鷳B(tài)系統(tǒng)具有整體性，不應(yīng)人為的行政劃分而分割。因此，一個地區(qū)、一個國家對人類環(huán)境所實(shí)施的行為，必定會對其他區(qū)域造成影響。例如，河流的流域面積往往是很大的，通常會覆蓋多個區(qū)域甚至是跨越國界，對河流上游的污染必定會隨著水流轉(zhuǎn)移到下游;再有，大氣是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行循環(huán)的，一個地區(qū)的大氣污染會隨著大氣循環(huán)而擴(kuò)散到其他地區(qū)。因此，雖然環(huán)境行政許可是一國內(nèi)部的行政行為，但是在許多情況下具有很強(qiáng)的國際關(guān)聯(lián)性，所以，一國在設(shè)計(jì)環(huán)境行政許可制度時，必須做好國際義務(wù)與國內(nèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，避免自絕于國際社會的封閉制度。

二、環(huán)境行政許可的立法原則

因?yàn)榄h(huán)境行政許可較之于一般的行政許可有其自身的特點(diǎn)，所以環(huán)境行政許可除了要遵循一般的行政許可的立法原則外，還要遵循以下的立法原則。

1、預(yù)防原則。預(yù)防原則是國際社會公認(rèn)的環(huán)境法原則，許多國際環(huán)境法律都對預(yù)防原則作出了明確規(guī)定。它是指一國的的環(huán)境行政許可法律制度應(yīng)當(dāng)以制止、限制、控制可能引發(fā)環(huán)境損害的活動為宗旨。這個原則的核心思想是避免和減少環(huán)境損害。因?yàn)榄h(huán)境的破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性和難以恢復(fù)性，并且環(huán)境遭到破壞后其治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)防的成本，因此預(yù)防原則應(yīng)該成為環(huán)境法的“黃金原則”。與其他的行政許可相比，“預(yù)防理念”在環(huán)境行政許可中體現(xiàn)的最為突出，與現(xiàn)代環(huán)境管理的“源頭控制”理念相契合，這也正是許可制度在現(xiàn)代環(huán)境法上得到廣泛應(yīng)用的一個根本原因。

2、科技促進(jìn)原則。由于環(huán)境行政許可具有很強(qiáng)的科技性，科技貫穿著始終，因此，環(huán)境行政許可的立法不得不考慮科技的因素，以科技的力量來推動環(huán)境行政許可立法的完善，使其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。具體來說，第一，在立法上設(shè)計(jì)許可標(biāo)準(zhǔn)是是有助于促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)提高污染治理技術(shù)，而不僅僅只是在現(xiàn)今所普遍采用的污染治理技術(shù)之下設(shè)計(jì)許可標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境領(lǐng)域，必須考慮促進(jìn)科技發(fā)展的動態(tài)需求，在立法上適當(dāng)?shù)奶岣咴S可標(biāo)準(zhǔn)，對于技術(shù)的改進(jìn)和環(huán)境的保護(hù)都有積極的意義。第二，以總量控制下的許可證為基礎(chǔ)，建立排放權(quán)交易和節(jié)能指標(biāo)交易制度，通過引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。例如，歐洲國家的碳排放交易是有益的借鑒，無論是對我國的環(huán)境治理還是對應(yīng)對全球的變暖都是一種積極的嘗試。

3、可持續(xù)發(fā)展原則。環(huán)境行政許可具有平衡性的特征，它要在環(huán)境保護(hù)與資源的開發(fā)利用之間做出平衡，要在不同的環(huán)境保護(hù)的價值之間做出取舍，還要維持代際之間在資源的利用和環(huán)境利益的平衡。因此，可持續(xù)發(fā)展原則必須要成為環(huán)境行政許可的立法原則，堅(jiān)持合理的開發(fā)和利用。他是指一國在設(shè)定和實(shí)施環(huán)境行政許可時，應(yīng)當(dāng)把自然資源、能源的開發(fā)利用與保護(hù)結(jié)合起來，以達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目的。

這一原則對環(huán)境行政許可的要求主要有三項(xiàng)：一是要根據(jù)自然資源、能源是否是可再生的特點(diǎn)，對不可再生的資源和能源的開發(fā)和利用要嚴(yán)格控制在合力的范圍內(nèi)，對可再生的資源的利用也要注意保護(hù)性利用，同時鼓勵開發(fā)可再生能源替代化石能源，確保環(huán)境資源的可持續(xù)利用。二是根據(jù)環(huán)境的承載能力，依托許可制度，實(shí)行排污總量限制制度，并建立相應(yīng)的排放權(quán)交易制度。三是基于環(huán)境資源的稀缺性，必須通過招標(biāo)、拍賣等方式實(shí)施許可，通過這樣的方式是環(huán)境資源能夠配置給最優(yōu)使用者。

4、協(xié)同合作原則。這一原則是指在環(huán)境行政許可領(lǐng)域，一國內(nèi)各行政機(jī)關(guān)之間、國家與國家之間，就許可事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的合作、協(xié)調(diào)與溝通,聯(lián)合處理環(huán)境問題。地球是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，許多環(huán)境問題是全球性的，不僅需要國內(nèi)各部門各地區(qū)協(xié)同合作，也需要國與國之間通力合作。以這一原則為立法的基礎(chǔ)，才能站在更高的角度全局性地處理好環(huán)境問題。

三、我國環(huán)境行政許可法律制度存在的缺陷

環(huán)境行政許可制度在自從實(shí)施以來，這一制度無論是對于保護(hù)我國環(huán)境，還是對促進(jìn)環(huán)境保護(hù)水平的提高都發(fā)揮了極其重要的作用。但是在實(shí)踐中，也存在很多不足之處，這些問題的存在嚴(yán)重存在影響了我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1、思想認(rèn)識上的缺陷。我國的法治發(fā)展進(jìn)程相對滯后，在對環(huán)境行政許可制度的認(rèn)識上普遍存在不足，這既包括政府各部門，也包括公眾。我們認(rèn)為需要環(huán)境行政許可的事項(xiàng)，一個重要的前提是這些事項(xiàng)涉及公共利益。但是政府及其工作人員就只有公共利益要求，沒有自己的利益要求嗎?在我國存在的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義的眾多實(shí)例早已經(jīng)打破了這個神話。實(shí)際上，如果政府及管理人員是上帝，任何時代都代表全體人民的利益那么就不必需要現(xiàn)代法治既對行政權(quán)的制約了。[4]

正是因?yàn)檎鞑块T在行使公權(quán)力的同時不可避免地要受到各種不同利益群體的干擾，而且一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的污染這本身也面對的是一種價值的選擇，所以經(jīng)常的情況是政府部門在作出環(huán)境行政許可的同時不可避免地會陷入狹隘的價值選擇，認(rèn)識上不免有失偏頗。我們有些地方的官員和工作人員還沒有樹立科學(xué)的發(fā)展觀，缺乏新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本知識和文化素養(yǎng)，或者是為了所謂的政績，急功近利地選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)和GDP的增長，而忽視了環(huán)境資源付出的代價，這是很多環(huán)境問題和生態(tài)破壞發(fā)生的土壤。現(xiàn)實(shí)中這樣的例子比比皆是，就拿河流的水電開發(fā)來說，很多水電站的建設(shè)是在沒有通過環(huán)境影響評價報告的情況就開工的，云南怒江的水電開發(fā)因其生態(tài)的特殊性引起了巨大的爭議，遭到了很多的反對，但是現(xiàn)實(shí)的情況是在爭論還沒有結(jié)束、環(huán)境影響還沒有具體的結(jié)果的情況下有些水電站已經(jīng)悄然開工。這些都充分說明了目前我國好有許多地方政府存在著嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓路的思想，這對我們的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境行政許可制度的實(shí)施是很多的障礙。

除了政府部門的認(rèn)識不夠之外，我國的公眾對環(huán)境行政許可制度的認(rèn)識也不夠，缺少參與。雖然隨著我國國民素質(zhì)的提升，公民意識的覺醒，我們也看到一些可喜的變化，越來越多的民間團(tuán)體參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中，但是這只是少部分的人，大多數(shù)公民對環(huán)境行政許可的決策參與度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這其中的原因是多方面的，一方面與我國環(huán)保公眾參與制度還不健全，環(huán)境保護(hù)法制水平總體較低、缺乏相應(yīng)的法律保障有關(guān)，另一方面中國傳統(tǒng)的國民性“無訟”、“不爭”也有很大的影響。

2、立法上的缺陷。《行政許可法》的頒布是我國依法行政，政府職能轉(zhuǎn)變的一個里程碑，其對行政許可的設(shè)定、實(shí)施主體和程序、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任做了全面規(guī)定。而現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保行政許可的立法，大多是在行政審批改革之前或是同時進(jìn)行的，且種類繁多、規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)性，與《行政許可法》相比，無論是在原則和精神上，還是在實(shí)體和程序方面都顯得有些落后。 因?yàn)槲覈沫h(huán)境立法種類繁多，缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)，而設(shè)定環(huán)保行政許可的部門也較多，例如環(huán)保部門、各地的立法機(jī)關(guān)、國務(wù)院等機(jī)構(gòu)都有此權(quán)利，這就不可避免地造成了現(xiàn)行的環(huán)保行政許可各自為政，繁雜無比的現(xiàn)狀，這一現(xiàn)狀亟待解決。而且就現(xiàn)行的環(huán)保行政許可本身來說也存在不少問題：行政許可事項(xiàng)不明。行政主體隨意許可，審批機(jī)關(guān)人員往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、感覺甚至關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)，特別是個別地方、部門為了本地利益，擅自擴(kuò)大許可范圍。許多審批事項(xiàng)規(guī)定不明確、缺乏科學(xué)性，必然導(dǎo)致執(zhí)法人員自有裁量權(quán)的濫用;許可主體不協(xié)調(diào)、不規(guī)范。許多部門為了本部門牟利，爭先在同一事項(xiàng)上設(shè)定許可，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范性;許可的程序不夠完善。其一表現(xiàn)在信息不夠公開，信息不公開透明這難以保障相對人的知情權(quán)，這也直接導(dǎo)致了我國公眾的參與性不高，相對人的合法權(quán)益難以得到保障，更為嚴(yán)重的是，當(dāng)其權(quán)益受到

損害時也無法得到及時的救濟(jì)。其二表現(xiàn)在聽證制度不夠完善。雖然我國在一些法律里確定了聽證制度，但是由于宣傳不夠，公眾對這一制度不夠了解，還因?yàn)檫@一制度本身還有很多待完善的地方聽證制度并沒有發(fā)揮它在環(huán)境行政許可中的應(yīng)有作用。

2、配套制度的缺陷。任何制度要想收到良好的實(shí)施效果，就必須要有好的配套制度來保證其能夠的到很好的落實(shí)。當(dāng)前，環(huán)境行政許可未能取得良好的效果與其配套制度的缺陷不無關(guān)系。

環(huán)境行政許可聽證制度中存在的問題。聽證制度起源于英國普通法上的自然公正原則。[5]聽證制度在環(huán)境行政許可活動中的實(shí)行對于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公眾的環(huán)境權(quán)益具有重大的意義。經(jīng)過一段時期的落實(shí)，聽證會已經(jīng)成在環(huán)境保護(hù)中扮演者越來越重要的作用。但其中存在的問題也不少。主要表現(xiàn)在聽證范圍過小、聽證參加人范圍狹窄、主持人隊(duì)伍不獨(dú)立、聽證形式單一等方面。

環(huán)境行政許可信息公開制度不健全。公開原則是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基石，信息公開原則是《行政許可法》的基本立法原則之一，貫徹公開原則，確立信息公開制度，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下，有利于制約濫用權(quán)力，防止腐敗的滋生，保護(hù)行政相對人的特別是涉及環(huán)境公益的環(huán)境行政許可領(lǐng)域的相對人的合法權(quán)益。現(xiàn)行的《行政許可法》對信息的公開制度規(guī)定的過于原則，不利于操作。而且我國現(xiàn)行的行政公開方式是行政主體主動的，沒有對依申請公開方式做具體規(guī)定。此公開也外，行政許可缺少相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制，行政許可公開原則就無法實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境行政許可電子政務(wù)制度的缺失。隨著現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電子化辦公已經(jīng)成為普遍，而電子政務(wù)以其高效便捷著稱，現(xiàn)代行政效率因?yàn)殡娮诱?wù)的推行而得到驚人的提高。《行政許可法》對實(shí)施電子政務(wù)做出了規(guī)定。但是較為原則和簡單。現(xiàn)實(shí)的情況是很多環(huán)境行政主體電子政務(wù)的推行只是流于形式或者疏于管理，沒有真正的落到實(shí)處，這些都需要具體的操作規(guī)范。

四、完善我國環(huán)境行政許可制度的幾點(diǎn)建議

根據(jù)上述環(huán)境行政許可制度中存在問題，筆者將從以下幾個方面提出幾點(diǎn)建議。

1、提高認(rèn)識，糾正觀念上的偏差。要牢牢地樹立科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀要求我們統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一，既要講經(jīng)濟(jì)效益，也要重視社會效益和生態(tài)效益;堅(jiān)持資源開發(fā)與節(jié)約并舉，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，標(biāo)本兼治，突出重點(diǎn)，有步驟地進(jìn)行環(huán)境治理和建設(shè)。科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)做好新時期環(huán)境保護(hù)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的思想和理論基礎(chǔ)。地方各級政府要切實(shí)提高認(rèn)識，把單純地追求GDP的數(shù)字增長轉(zhuǎn)化到關(guān)注GDP增長的質(zhì)量上來，真正認(rèn)識到統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的必要性和迫切性。各級政府還應(yīng)該要及時轉(zhuǎn)變職能，樹立環(huán)境行政新理念。當(dāng)前我國的行政體制改革的一個重要方面是由權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。行政許可法體現(xiàn)了執(zhí)政為民的宗旨，適應(yīng)了依法行政的要求。因此，各級政府應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變原有的落后的和狹隘的思想，牢固樹立起環(huán)境行政新理念。這其中包括責(zé)任政府的理念、有限政府理念、服務(wù)政府理念、透明政府理念、誠信政府理念、人本政府理念。[6]此外，還要加強(qiáng)依法行政的意識。依法治國是我國的基本治國方略，表現(xiàn)在行政領(lǐng)域當(dāng)然也要求各行政主體要依法行政，將一切行政活動都限定在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)。各行政主體要嚴(yán)格審批程序，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，對不符合國家產(chǎn)業(yè)和環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得審批，從源頭上控制環(huán)境污染的發(fā)生。

針對公眾參與意識不強(qiáng)的現(xiàn)狀，要切實(shí)提高公眾的參與意識。環(huán)保是一項(xiàng)全人類共同的事業(yè)，任何一個人都不能回避。通過教育和加大宣傳力度，提高全民環(huán)保法制觀念，營造人人關(guān)心環(huán)保、人人參與環(huán)保的社會氛圍是做好環(huán)保事業(yè)的有效途徑，也是最重要的途徑。近些年來，公眾的環(huán)保意識已經(jīng)有了普遍的提高，出現(xiàn)了很多環(huán)保的民間組織，并且具有一定的影響力，但是從總體上來說在環(huán)保方面“個人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)心態(tài)還是很普遍的。當(dāng)前，提高公眾的環(huán)保意識仍然很有必要并且任重道遠(yuǎn)，要做好這項(xiàng)工作必須做到以下幾點(diǎn)：一是健全相關(guān)法律法規(guī)，讓公民參與環(huán)保決策如環(huán)保民主聽證會等環(huán)保工作有法律保障和法律支持，從制度上保障公民參與的積極性。二是要大力發(fā)展民間環(huán)保組織，從近幾年的實(shí)踐來看，民間環(huán)保組合在環(huán)保事業(yè)中的作日益凸顯，相較于個人單一的力量，環(huán)保團(tuán)體由于擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，有許多優(yōu)勢。此外，環(huán)保組合還可以作為環(huán)境信息和環(huán)境知識的傳播站或者是國家、地方的咨詢機(jī)構(gòu)，對環(huán)保行政的行政職責(zé)起到有益的補(bǔ)充作用。三是要建立完備的環(huán)保獎懲機(jī)制，對那些與環(huán)保事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的要給予物質(zhì)和精神上的獎勵，并在社會上大力宣傳相關(guān)事跡，充分發(fā)揮典型的示范帶頭作用和激勵功能，產(chǎn)生深入的廣泛的社會效應(yīng)，營造人人參與到環(huán)保事業(yè)中來的良好社會氛圍;對那些破壞環(huán)境的行為要給予懲罰，通過懲罰來起到教育的作用。

2、修改相關(guān)的法律，在制度上堵住漏洞。現(xiàn)行的很多環(huán)境行政許可是滯后的，且非常繁雜缺乏系統(tǒng)性，因此根據(jù)《行政許可法的》精神和規(guī)定，盡快修改和完善環(huán)保法律法規(guī)中相矛盾和滯后的規(guī)定是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。這是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，工作任務(wù)繁重而艱巨，涉及相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)數(shù)量十分巨大，僅所要修改的法律就有《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《安全生產(chǎn)法》、《草原法》等等，除此之外還有國務(wù)院制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各種行政法規(guī)、國家環(huán)保總局制定的各項(xiàng)規(guī)章、涉及環(huán)境行政許可審批的國家各部門制定的規(guī)章等。

修改整合這些法律應(yīng)從以下幾方面出發(fā)，第一是要提高立法技術(shù)。現(xiàn)有的環(huán)境行政許可規(guī)定法律法規(guī)眾多，各個法律之間也存在矛盾，立法主體眾多，存在各種利益主體的博弈，所以要提高立法技術(shù)才能整合各個法律法規(guī)，使之系統(tǒng)化和專業(yè)化，最好能有一定的超前性，能對環(huán)保事業(yè)有指導(dǎo)性。第二是要明確把實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)保法律法規(guī)的最高立法宗旨，并且貫穿于立法的始終，并且要注意制定相應(yīng)的保障措施和配套制度。第三是要明確、具體、細(xì)化關(guān)環(huán)境行政許可設(shè)定的規(guī)定，需要環(huán)境行政許可的事項(xiàng)，不能做原則性的規(guī)定或者語句含糊不清、語義不明。第四是規(guī)范許可的主體，加強(qiáng)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的職權(quán)。由于在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境主管機(jī)關(guān)盡管有法律規(guī)定的環(huán)境行政許可權(quán)，但是往往囿于本級政府的壓力，使環(huán)境利益讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以建議將我國環(huán)境行政許可的主體設(shè)為省一級的環(huán)境主管機(jī)關(guān)，賦予各級環(huán)保機(jī)關(guān)對一切有關(guān)環(huán)境行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，并有權(quán)對其認(rèn)為有異議的許可行為予以撤銷或重新審查的決定，通過這樣加強(qiáng)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的權(quán)力來化解其承受的壓力，真正達(dá)到環(huán)境行政許可的目的。第五是結(jié)合法律、法規(guī)、規(guī)章和保護(hù)環(huán)境資源的自身特點(diǎn),修改環(huán)境行政許可的監(jiān)督管理方法和手段,修改和完善“法律責(zé)任”這一章節(jié)，使環(huán)境行政許可制度真正的落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、完善相關(guān)的配套措施。第一是要修改相關(guān)的配套法律制度，健全環(huán)境行政許可聽證制度。我們要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步擴(kuò)大聽證范圍，適當(dāng)擴(kuò)大聽證申請人的范圍。我國可以借鑒美國的行政法官集中使用制度，建立一支高素質(zhì)的、相對獨(dú)立、穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，這就要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和豐富的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過全國統(tǒng)一的資格考試并去的相應(yīng)的證書，并要求其與所在行政機(jī)關(guān)脫離關(guān)系以保持獨(dú)立性。聽證形式也可視具體情況采取多種形式，例如現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)、普及率高，在互聯(lián)網(wǎng)上舉辦聽證會可以實(shí)實(shí)在在擴(kuò)大聽范圍提高公民的參與度。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該即時公告中聽證時間等相關(guān)信息，允許公眾用口頭的方式、書面的方式甚至是利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表自己的看法和建議，提供相關(guān)的資料，行政主體應(yīng)根據(jù)情況做好詳細(xì)的記錄。

第二是要制定《環(huán)境行政許可實(shí)施細(xì)則》。《行政許可法》的實(shí)施它適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌和社會整體轉(zhuǎn)型對行政審批制度進(jìn)行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要。也正因?yàn)樗墙y(tǒng)一的綜合性的立法，決定了它只能對我國的行政許可制度作出統(tǒng)一的原則規(guī)定，而不可能為每一個領(lǐng)域的不同許可設(shè)定不同的具體制度，同時一些條款也只能宜粗不宜細(xì)。因此在實(shí)施中需要制定《環(huán)境行政許可實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)，以進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)、《行政許可法》的各種原則和制度的規(guī)定。《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)《行政許可法》和有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定而制定。[7]制定《實(shí)施細(xì)則》需要注意的幾個問題：首先是對有關(guān)信息公開的規(guī)定。信息的公開透明是陽光政府的前提條件，是民眾對政府監(jiān)督的重要前提，是社會文明進(jìn)步的要求，是民主和法治的必要條件。從已有的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，有關(guān)信息公開的內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾方面：一是要明確信息公開的范圍;二是要制定行駛信息自由權(quán)的配套程序;三是要有相應(yīng)的對公民信息自由權(quán)的救濟(jì)措施。其次是對電子政務(wù)的規(guī)定。一是必須建立和環(huán)境行政許可審批部門的政府門戶網(wǎng)站，并且要做好相關(guān)的網(wǎng)站維護(hù)工作，盡量使得操作更為便捷，信息的獲取更加容易，規(guī)范和優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程，充分考慮公眾的需求和滿意度。并且要加大多門戶網(wǎng)站和電子化政務(wù)的宣傳力度，讓更多的環(huán)境行政許可申請人了解電子政務(wù)的優(yōu)點(diǎn)，使之得到廣泛應(yīng)用發(fā)揮其應(yīng)有的便捷為名的作用。二是加強(qiáng)對公務(wù)員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高政府工作人員實(shí)施電子政務(wù)的能力。三是建立對電子政務(wù)建設(shè)的績效考評機(jī)制，對電子政務(wù)實(shí)施的效果進(jìn)行定義和分級，并考察工作進(jìn)展，通過績效考評機(jī)制建立切實(shí)提高電子政務(wù)的建設(shè)水平和實(shí)施效果。四是注重保護(hù)信息安全和隱私權(quán)。現(xiàn)階段，公民的信息安全形勢嚴(yán)峻，大量非法竊取公民個人信息由此損害公民利益的事件不斷涌現(xiàn)，公眾普遍對信息安全表示擔(dān)憂，這嚴(yán)重影響電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的推廣普及。只有真正做到保護(hù)公民的個人信息不泄漏，不會輕易被黑客所竊取，隱私權(quán)能夠得到保護(hù)，公民心中吃下這顆定心丸，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)才能夠迅速推廣開來。另外，任何制度的實(shí)施都不能沒有監(jiān)管，沒有監(jiān)督的權(quán)利必然會走向扭曲。因此有關(guān)監(jiān)督管理的相關(guān)內(nèi)容必不可少。一方面是加強(qiáng)對環(huán)保行政許可權(quán)力的監(jiān)督，使這一權(quán)利在陽光下運(yùn)行，減少腐敗和不公的發(fā)生。另一方面也要加強(qiáng)對環(huán)境行政許可相對人的監(jiān)督，事實(shí)證明很多環(huán)境行政許可的相對人在拿到了許可之后就不遵守法律的規(guī)定，存在陽奉陰違、應(yīng)付了事、甚至是公然違反相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)。因此要建立對環(huán)境行政許可相對人的全過程即事前、事中、事后的監(jiān)督管理機(jī)制，不斷根據(jù)新情況、新技術(shù)補(bǔ)充新的監(jiān)管方式和手段。

【注釋】：

[1] 周珂： 環(huán)境法，中國人民大學(xué)出版社，2002，第4頁.

[2] 葉俊榮：環(huán)境政策與法律.中國政法大學(xué)出版社，2003，第85-87頁.

[3] 姜敏：行政與法，2011，第93頁.

[4] 張興祥： 中國行政許可法的實(shí)務(wù)與理論，北京大學(xué)出版社，2003,第38.

[5] 蔣永、劉勉義.：行政聽證程序研究與使用.，北京警官教育出版社，1997,第17-20.頁

[6] 孫敏：我國環(huán)境行政許可制度探析.，中國知網(wǎng)，2011，第22頁.

[7] 朱文玉：我國環(huán)境行政許可制度的缺陷及其完善.，學(xué)士交流，2006(1)，第39-40頁.

(作者單位：江西省永修縣人民法院)